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La pensión universal para adultos mayores: un derecho humano fundamental
Hace poco más de un año, en el marco de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, celebrada en Madrid, España, numerosas organizaciones no gubernamentales se dieron cita en aquel paÃs con la finalidad, entre otras, de intercambiar experiencias, revisar avances y resultados derivados de la puesta en práctica del Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento, aprobado en Viena, reflexionar acerca de lo que se ha denominado la revolución de la longevidad, integrar propuestas para hacer frente a la notable transición demográfica que ha crecido de manera vertiginosa en América Latina, y en la mayor parte de paÃses del mundo, asà como con la idea de perfilar lÃneas de acción que nos permitan influir o bien atender los efectos del alto crecimiento poblacional del pasado y de preparar las respuestas que desde las propias onG's se pueden estructurar para encarar los desafÃos presentes y futuros que representa el envejecimiento demográfico.
Como sabemos, la acelerada transición demográfica que se está produciendo hará que para mediados del presente siglo los porcentajes de la población mundial correspondientes a adultos mayores y jóvenes sean casi iguales. Según diversas proyecciones, se estima que el porcentaje de las personas de 60 y más años en todo el mundo se duplicará entre el año 2000 y el 2050 y pasará del 10% al 21%; también, se estima que el porcentaje correspondiente a los niños se reducirá en un tercio y pasará del 30% al 21%.
Para el caso de nuestros paÃses, el envejecimiento de la población comenzó desde hace algunos años a ser una cuestión de primordial importancia, toda vez que la población envejecerá rápidamente en la primera mitad del presente siglo. Sin duda, la velocidad con la que está incrementándose la población de 60 y más años, está planteando diversos problemas en materia de recursos, infraestructura y atención a necesidades provenientes de este sector. Un problema de cardinal importancia es el de que los paÃses llamados en desarrollo afrontamos la problemática de un desarrollo simultáneo con el envejecimiento de la población, contrario a los paÃses desarrollados que mientras lograban justamente desarrollarse, afrontaban el envejecimiento de manera gradual. Otro problema, conectado con el anterior, es en el sentido de que precisamente en nuestros paÃses, en los cuales predomina la pobreza y la desigualdad social, los organismos financieros internacionales han impuesto polÃticas económicas que separan al Estado de sus responsabilidades sociales, lo cual ha repercutido en la generación de más pobreza y más marginación.
No ocurre asà por supuesto en los paÃses desarrollados o ricos en donde, lo que antes fue visto como parte esencial de las responsabilidades del Estado, para después convertirse en anacrónico y renunciable, cuentan con mecanismos precisos y con mayores recursos para la atención social de sus habitantes. Por ejemplo, cuentan con seguro de desempleo, apoyos económicos para los hijos en edad escolar, apoyos económicos en el plano universitario, programas de vivienda, amplias estructuras de seguridad social, etc.
En estos paÃses, como bien nos consta, los gobiernos difÃcilmente aplican recetas como las que elaboran para los paÃses pobres, es decir, que a cambio de créditos económicos que se traducen en supuestos equilibrios presupuestales se sacrifiquen los programas sociales. Los dirigentes de aquellos paÃses tienen muy claro que si aplican medidas como las impuestas a los paÃses pobres, tendrÃan resultados atroces, polarizarÃan a la población y generarÃan pobreza y miseria.
En el caso de nuestra región, es un hecho ampliamente irrebatible que en los últimos 20 años, varios de nuestros gobiernos se han ganado el poco honroso reconocimiento de los organismos internacionales, por la aplicación ortodoxa de las recetas de los mismos, especialmente en lo relativo al adelgazamiento del Estado a costa de sus responsabilidades sociales.
También es un hecho que si no han logrado avanzar más en la aplicación dogmática de la tarea que les encomendaron, es porque existen numerosos actores polÃticos y sociales, ajenos a los gobiernos, que lo han impedido.
No obstante lo anterior, como producto de las polÃticas recomendadas por los organismos internacionales, las tensiones sociales son una constante en nuestros paÃses, y en todos aquellos que han seguido al pie de la letra dichas polÃticas, como el caso de Argentina, han llegado a resultados desastrosos.
Stiglitz, economista que recibió el Premio Nobel en esta materia, ha sido muy claro en significar el error de los paÃses pobres de cumplir acrÃticamente las polÃticas monetaristas y la perversidad subyacente en la propuesta de los paÃses desarrollados. Como bien se sabe, dicho economista ha tenido la experiencia como funcionario desde esos organismos internacionales y ha hecho una evaluación severa y crÃtica de esas mismas polÃticas.
Derechos humanos de los adultos mayores y Plan de acción 2002.
La población adulta mayor que vive en los paÃses de nuestra región se encuentra cada vez más cerca del 10% de la población total y se estima que en pocos años constituirá un 20%. No obstante dicha realidad en varios paÃses un importante número de adultos mayores no cuenta con la protección de todos los derechos que se establecieron en la Declaración Universal y en los Pactos Internacionales de Derechos Humanos. De manera particular, llama la atención que a pesar de lo dispuesto en el Pacto sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los gobiernos del continente no han incluido en sus respectivos marcos jurÃdicos y leyes particulares, disposición alguna relativa al derecho que deben tener los mayores en materia de protección personal.
Derechos fundamentales como la obtención de ingresos suficientes para tener una existencia segura y digna; acceso a servicios de salud que garanticen su autonomÃa personal, asà como de aquellos que permitan una integración efectiva en la sociedad, simplemente están ausentes tanto de las agendas de discusión como de los programas sociales impulsados por los dirigentes de los gobiernos de la región, incumpliendo con ello las disposiciones y recomendaciones elaboradas en las cumbres mundiales en las cuales, por cierto, nuestros gobernantes signaron la mayor parte de compromisos a favor de las personas de edad.
Resulta incomprensible constatar que, mientras en el Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento, 2002, los representantes de diversos paÃses del mundo se comprometieron a garantizar que las personas de edad envejezcan con seguridad y dignidad e insistieron o fueron muy enfáticos en el sentido de promover y proteger todos los derechos humanos, en la práctica, uno de los derecho humanos, como el de disponer de un ingreso suficiente para tener una existencia segura y digna, no lo han asumido plenamente los gobiernos signantes.
En el Foro de onG's de Madrid, se destacó la conquista social que está suponiendo el hecho de que muchos millones de personas lleguen a edades muy avanzadas, lo cual obliga a que determinados aspectos relacionados directamente con el envejecimiento de la población, como el derecho a la protección social universal, se protejan y respeten.
A pesar de que en las Declaraciones Universales y los Pactos Internacionales de Derechos Humanos, se omitió la responsabilidad de los gobiernos en el sentido de desarrollar sistemas de protección social para todos los mayores, que garanticen con carácter universal ingresos básicos a todas las personas de este sector de la población, y muy en particular para todas las personas que están fuera de los circuitos de las instituciones de seguridad social, nos parece importante sugerir desde ahora que en la presente reunión, se incorpore un punto de acuerdo en esa dirección, para con ello recuperar la congruencia respecto de las recomendaciones establecidas en el Plan de Acción Internacional 2002, como las enunciadas a continuación.
En efecto, si ponemos atención a los puntos del Plan de Acción Internacional sobre Envejecimiento 2002, aprobado en la referida cumbre de Madrid, se constata enseguida una disposición planteada en términos de integrar el proceso del envejecimiento mundial en el proceso más amplio del desarrollo. En el mismo documento, se establece que las polÃticas sobre el envejecimiento deben examinarse muy cuidadosamente desde una perspectiva de desarrollo que incluya el hecho de la mayor duración de la vida y con un punto de vista que abarque a toda la sociedad. Plantea por igual recomendaciones alusivas al cambio de actitudes, las polÃticas y las prácticas a todos los niveles y en todos los sectores, asà como un objetivo orientado a garantizar que en todas partes la población pueda envejecer con seguridad y dignidad y que las personas de edad puedan continuar participando en sus respectivas sociedades como ciudadanos con plenos derechos.
A lo largo de casi todo el Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento, 2002, como puede constatarse, están planteados varios temas ligados a las metas, objetivos y compromisos establecidos y acordados en las principales conferencias y reuniones en la cumbre de las Naciones Unidas, como los siguientes:
i) La plena realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas de edad.
ii) El envejecimiento en condiciones de seguridad, lo que entraña reafirmar el objetivo de la eliminación de la pobreza en la vejez sobre la base de los Principios de las Naciones Unidas a favor de las personas de edad.
iii) La garantÃa de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas de edad...
Además de los temas enunciados, se establece en el multicitado Plan que la promoción y protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, incluido el derecho al desarrollo, es esencial para la creación de una sociedad incluyente para todas las edades. La promoción y protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales es importante para lograr una sociedad para todas las edades.
En el mismo sentido se recomendó a los gobiernos establecer un marco desde el cual cumplan su responsabilidad con las generaciones presentes y futuras, aseguren la equidad en las generaciones, garanticen la sustentabilidad de los sistemas de protección social, apliquen estrategias múltiples de reforma para dotar a los sistemas de pensiones de una base financiera sólida, entre otras medidas.
De la revisión de las medidas establecidas en el Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento, 2002, llama la atención el reconocimiento que se hace a la contribución social, cultural, económica y polÃtica de las personas de edad, en razón de lo cual se insiste, entre otras medidas, en tener en cuenta las necesidades de los mayores y respetar el derecho a vivir dignamente en todas las etapas de la vida. Por lo cual parece quedar muy claro que para alcanzar dichas metas y objetivos, se requiere que desde el Estado se reconozca e instrumente el derecho a la protección social para todas las personas de edad.
Derecho a la pensión universal.
El derecho a la protección social para los ancianos se encuentra protegido, sin duda, pero solo para aquellos que durante varios años de su vida laboral efectuaron aportaciones a las instituciones de seguridad social, dando con ello lugar a la integración de un seguro de ingreso para el retiro. En cambio, para quienes nunca realizaron aportaciones, como ocurrió en la mayor parte de mujeres y trabajadores por cuenta propia, dicho beneficio simplemente no está garantizado.
Los principales sistemas de pensiones en el mundo se constituyeron en los años 1930 y 1940. Fueron creados sobre el principio de responsabilidad solidaria de la sociedad con los ciudadanos que ya no pueden trabajar, ya sea por edad o invalidez, y organizados a partir de un régimen de reparticiones simples, en el que las contribuciones corrientes financian los gastos corrientes.
Conforme la población de personas mayores se incrementó – en relación con la disminución de las tasas de natalidad y el aumento de la expectativa de vida -, los sistemas de pensiones comenzaron a registrar déficits corrientes y/o futuros, cada vez mayores.
Los déficits registrados en los sistemas de pensiones, atribuibles en cierta medida al incremento acelerado de la población adulta mayor, como también al uso indebido de los fondos para financiar programas económicos distintos a los originalmente establecidos para los pensionados, dieron lugar a la puesta en práctica de reformas de los sistemas de pensiones siguiendo la lÃnea que el Banco Mundial propuso sobre la administración de los recursos generados con el ahorro para el retiro, sugiriendo que los programas de seguridad social no sólo deben proteger al anciano con un seguro de ingreso para el retiro, sino que además debe ser un instrumento para el crecimiento económico sobre el supuesto de que el ahorro generado va a estimular la inversión privada y, ésta, a su vez, el crecimiento económico.
La oleada de reformas a las pensiones que se produjo en América Latina, tanto como en un buen número de paÃses del mundo, en teorÃa ha intentado explicarse como una cuestión que responde más a una naturaleza demográfica que financiera e ideológica.
Las reformas aplicadas a los sistemas de pensiones han sido objeto de diversos cuestionamientos. Hay varios autores con una postura crÃtica sobre la lÃnea de causalidad "privatización-ahorro-crecimiento". Se han efectuado evaluaciones crÃticas a los argumentos teóricos a favor de la privatización de los sistemas de pensiones en América Latina y el resto del mundo, como al impacto sobre el ahorro doméstico. Se ha llamado la atención en el sentido de que las reformas afectan intereses sensibles de la sociedad; impactan la distribución de la renta no solamente entre las diferentes generaciones, sino también entre grupos de una misma generación. Además, acentúan el sentimiento de inseguridad respecto al futuro. En igual sentido, a la fecha no se tiene plena seguridad de que las reformas aplicadas, pero sobre todo la constitución de empresas administradoras de los fondos para el retiro, signifiquen la mejor alternativa; no se cuenta con reales evidencias en cuanto a que los planes privados de aporte coadyuven para que aumente el ahorro nacional; tampoco se ha logrado comprobar que las tasas de rentabilidad son mayores en un sistema de cuentas individuales; hay en suma diversos mitos sobre la seguridad social en la vejez, como también diversas incertidumbres en términos de cómo avanzar hacia el encuentro e instrumentación de formas más sólidas de equidad y justicia social, que permitan a las personas de edad subsistir, pero sobre todo, protegerlas con el fin de que cada uno cuente con una mejor calidad de vida.
El trayecto de las reformas tiende a ser especialmente largo y tortuoso en sociedades que combinan dos caracterÃsticas: sistemas polÃticos menos capaces de producir mayorÃas estables y sistemas de pensiones más heterogéneos. Varios paÃses de nuestra región se enmarcan en este cuadro general. Dos caracterÃsticas distinguen a nuestros paÃses. En contraste con la mayorÃa de los paÃses ricos, la proporción de la población cubierta por el sistema de pensiones es más reducida y los beneficios más restringidos (el caso de México es muy ilustrativo al respecto: solamente 2 de cada 10 personas son beneficiarias de una pensión y del total de pensionados dos terceras partes obtienen ingresos con los cuales difÃcilmente cubren sus necesidades básicas). Más allá de ello, lo que destaca es una marcada desigualdad entre el régimen general de pensiones, válido para todos los trabajadores del sector privado, y los regÃmenes especiales de los servidores públicos.
De esta cuenta, las reformas aplicadas desde hace una década en diversos paÃses de América Latina, enfrentan, desde nuestro punto de vista, un triple desafÃo. El primero de ellos tiene que ver con la presión equivalente a la ampliación de la cobertura del régimen general de pensiones. El segundo, a la corrección de las distorsiones en los regÃmenes especiales de pensiones para los servidores públicos y el tercero, quizá el más complejo y difÃcil de resolver en el mediano plazo, deberá volcarse hacia la garantÃa de un ingreso básico para todas las personas mayores que no son contribuyentes de las instituciones de seguridad social, pero que además tampoco contratarán seguros individuales por su falta de liquidez.
Para enfrentar los dos primeros desafÃos, en varios paÃses se ha optado por mecanismos como la privatización, la acumulación de activos, la diversificación, asà como los planes de prestación definida. Para el tercero, en cambio, no existe propuesta ni mucho menos sistema alguno desde el cual se proteja a la mayorÃa de personas que han llegado a la vejez, las cuales entregaron y entregan su trabajo y experiencia en aras del progreso de su familia, comunidad y de la nación. Si concebimos como vida digna, a aquella en la que se recibe lo que se merece, quién mejor que este sector de ciudadanos y ciudadanas para recibir con justeza lo que ellos han dado a los paÃses con generosidad, pero sobre todo que aún forman parte de nosotros.
En la actualidad, como bien nos consta, existe una marcada e injusta tendencia a marginar y desplazar a las personas maduras y de edad avanzada de los puestos de trabajo. El desempleo es mayor conforme se tiene más edad. Las cifras al respecto son elocuentes: en promedio, del total de adultos mayores de 60 y más años, se estima que un 70 por ciento están inactivos y padecen un porcentaje de analfabetismo de más del 35 por ciento.
Dentro de la problemática de este sector poblacional, guarda un lugar primordial la precaria situación económica de la mayorÃa; debido a la desocupación o a la marginación de que son objeto dentro del sistema de producción y a que el monto de las pensiones derivadas de los sistemas de seguridad social son cada vez más insuficientes para que puedan vivir decorosamente con ellas, pues han dejado de tener paridad con el incremento del coto de la vida.
En la actualidad, se estima que alrededor de 40 por ciento de los hombres mayores siguen trabajando inscritos a una nómina; mientras que 3.15 de las mujeres de edad no tienen una participación laboral tan activa, toda vez que continúan en sus respectivos hogares ayudando a sus cónyuges, hijos y nietos; en lo que se refiere a quienes cuentan con una pensión (2 de cada 10), son atendidos en instituciones de seguridad social. En su mayorÃa perciben pensiones que en promedio equivalen a 1.13 salarios mÃnimos; sólo un 9 por ciento de las mujeres ha ganado su pensión por razón de su propio trabajo; pero, en el caso de nuestro paÃs, cuya situación no es tan diferente de los demás paÃses de la región, casi cinco millones y medio de personas mayores de 60 años carecen incluso de ésta mÃnima ayuda, toda vez que nuestras instituciones de seguridad social atienden insuficientemente a millones de adultos mayores, que se encuentran al margen de los regÃmenes de cotizaciones, además de que no cuentan con el respaldo institucional que les permita tener la certeza de que tendrán una vejez digna.
Frente a los fallos e insuficiencias de las instituciones de seguridad social, la responsabilidad de proteger a los adultos mayores en situación de dependencia tiende a recaer en los hogares y en las redes sociales y familiares de apoyo, cuando que, en teorÃa corresponde al Estado la responsabilidad de atender las necesidades de este sector vulnerable de la población. Durante décadas, han sido los familiares y las redes de apoyo las responsables de proporcionar ciertas condiciones de vida a las personas de edad; podrÃa decirse que desde estas instituciones han subsidiado a los gobiernos, asà como asumido una responsabilidad que, insistimos, corresponde al Estado. Pero las responsabilidades tienen un lÃmite. Diversos estudios han puesto de manifiesto que los cambios socioeconómicos, institucionales y demográficos han alterado las bases sobre las que originalmente se asentaron y desarrollaron los valores culturales referidos a la solidaridad intergeneracional y el apoyo familiar en la vejez.
Algunos de estos cambios, como ha sido estudiado por varios analistas, es muy probable que emerjan como fuentes de tensión cada vez más para las familias. Asà por ejemplo, conforme los integrantes de las generaciones más recientes, que son menos numerosas por el descenso de la fecundidad, se adentren en sus propios procesos de formación familiar, se verán obligados a hacer frente a la atención simultánea de los hijos y los padres y por un tiempo cada vez más prolongado. Además, tendrán un menor numero de hermanos con quienes compartir la responsabilidad de su cuidado. De esta manera, los adultos activos de los hogares enfrentarán una pesada carga: para algunos significara garantizar simultáneamente la subsistencia de menores y ancianos, mientras que para otros implicará hacerse cargo de los padres durante las edades cercanas a su propio retiro. Esta situación puede contribuir a deteriorar el papel de la familia como fuente exclusiva de apoyo a los adultos mayores, al tiempo que sugiere la necesidad de diseñar mecanismos y estrategias de atención para los hogares multigeneracionales en situación de pobreza.
Para los gobiernos, algunas medidas por las que han optado en la perspectiva de promover, pero no garantizar, el derecho a vivir dignamente, ha consistido en establecer mecanismos de compensación, como las pensiones, con un tipo de cobertura estratificada, fragmentada y limitada, privatizar los sistemas de seguridad social y retrasar el tiempo de la jubilación, dejando nuevamente en manos de los propios adultos mayores, de las familias y de las redes sociales de apoyo, una responsabilidad que le corresponde al Estado.
Es entonces en el marco de las reflexiones brevemente expuestas que nos pronunciamos por el derecho a que todo ser humano goce de la eficaz protección jurÃdica desde el momento mismo de la protección, hasta el último aliento de vida. No puede ser la edad, dato o razón validos para disculpar a los gobiernos del cumplimiento de su responsabilidad social.
Como antes referimos, la mayor parte de los gobiernos latinoamericanos han establecido compromisos en varios foros internacionales como la reciente Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento celebrada en el 2002 en Madrid, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social que tuvo lugar en Copenhague en 1995, la Conferencia Mundial sobre Población celebrada en el Cairo, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo en Monterrey, entre otras, en las cuales los gobiernos se comprometieron a crear un entorno económico, social, polÃtico, cultural y jurÃdico que permitiera el logro del desarrollo social de las personas de edad avanzada.
De manera particular, y con base en los principios establecidos en las cumbres de Viena y Madrid, es que exhortamos a los gobiernos de la región para que promuevan oportunidades y condiciones de vida digna para las personas de edad, mediante el fomento de un sistema de protección social que permita a las personas de edad contar con un ingreso digno y decoroso; acceso irrestricto a servicios de salud, asà como su integración efectiva en la sociedad.
Con una visión puesta en el futuro, debemos comprometernos, pero sobre todo comprometer a los gobiernos a fin de que impulsen un conjunto de acciones polÃticas, legislativas y sociales que den como un primer resultado la formulación y aplicación de un sistema de protección social dirigido a todas las personas de edad que se encuentran excluidas de las instituciones de seguridad social, como una medida apremiante a través de la cual se asegure efectivamente que todas las personas de edad dispongan de una adecuada protección económica y social suficiente para la vejez, misma que, en un primero esfuerzo puede llevarse a cabo en términos como los que desde hace dos años y medio puso en marcha el Gobierno de la Ciudad de México, promoviendo un programa social de amplio impacto con aproximadamente 320 mil personas mayores de setenta años, dotándolos de una pensión, consistente en recursos económicos canjeables por alimentos y medicinas, haciendo realidad el principio de la pensión universal, desmitificando ideas como la de que no se pueden canalizar recursos para este tipo de apoyos sociales porque su costo es muy alto; o bien la de que al financiar este tipo de programas con recursos públicos se genera déficit en las finanzas.
Una propuesta de protección social, prioritariamente enfocada hacia las personas de edad de más de setenta años y excluidas de la seguridad social, que no necesariamente supone nuevos gravámenes, mayor endeudamiento, ni utilización de los recursos públicos para fines distintos, sino de un manejo eficaz y eficiente de los ingresos públicos, tanto como de una aplicación transparente de los recursos administrados por las autoridades.
A partir de programas de apoyo, como el que ha puesto en practica el gobierno capitalino, se tiene plena certeza de que no sólo se pueden canalizar recursos a la gente más desprotegida, sino que resulta una cuestión ineludible. Finalmente, se ha logrado constatar que no resulta tan oneroso y que en mucho alivia las necesidades de las personas de edad en situación de vulnerabilidad y pobreza.
Con la instrumentación de un programa social orientado hacia la protección de las personas de edad, que no necesariamente requiera aportaciones de los interesados, en virtud de que incluso ellos con su trabajo han aportado lo suficiente para lograr que la sociedad cuente con los niveles de desarrollo en los que se encuentra actualmente, se garantiza un ingreso mÃnimo a las personas mayores que no cuentan con otros medios de subsistencia, en particular las mujeres que viven solas, que en general son más vulnerables a la pobreza, y se avanza en uno de los objetivos del Plan de Acción Internacional.
La instrumentación de un programa de protección social, en los términos enunciados, fortalece las capacidades de las personas de edad, les permite superar dificultades u obstáculos de la vida diaria, contar con salud adecuada, nutrirse mejor, sentirse reconocidos, mejorar su autoestima, pero sobre todo, tratados con dignidad.
Para terminar, no queda sino decir, apoyado en una ponencia que presentó Angélica Luna Parra: "Quisiera invitarles a que, juntos, marquemos un alto a esta situación con nuestro trabajo, reeduquemos a la sociedad (y al gobierno) hacia un cambio de óptica. Las personas mayores de 60 años no deben concebirse como un problema. El problema es nuestra falta de previsión, nuestra ausencia de mecanismos concretos para que se protejan y respeten sus derechos y la situación de desamparo social y económico en la que viven".