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Análisis y evolución de las pensiones no contributivas de vejez en América Latina
Resumen Ejecutivo
“El número de países con pensiones no contributivas en América Latina aumentó de seis en el año 2000 a quince en el 2017, subiendo la cobertura de estos beneficios en el mismo periodo de 3.8% a 22.7% de las personas de 65 o más años. Sin embargo, aún existe una brecha significativa de cobertura, pues un 41% de la población mayor de 65 años no recibe ningún tipo de pensión, contributiva o no contributiva.
La introducción de las pensiones no contributivas es un camino que permite enfrentar en el corto plazo los problemas de cobertura y los bajos niveles de ahorro y pensiones de los programas contributivos, y evitar que las personas caigan en la pobreza en la vejez. El objetivo esencial que debieran tener estos programas es precisamente la reducción de los niveles de pobreza en la vejez, asegurando a todos los ciudadanos un nivel mínimo de ingresos cuando cumplen una cierta edad y han perdido su capacidad de trabajo.
Algunos países van más allá y utilizan este pilar no contributivo para mejorar las pensiones de un amplio segmento de los adultos mayores. Bolivia y México universalizaron la pensión no contributiva y Chile creó la Pensión Garantizada Universal que cubre actualmente sobre el 70% de la población de 65 o más años, pero el actual gobierno ha declarado su intención de hacerla realmente universal. En los demás países la cobertura es limitada, fluctuando entre 3.5% y 37.8% de la población de 65 o más años. Por otra parte, con la excepción de Costa Rica, Chile y Uruguay, que otorgan pensiones no contributivas cercanas o superiores al 100% de la línea de la pobreza (coincidentemente son los países latinoamericanos con mayor formalidad laboral), en los restantes países los beneficios otorgados no alcanzan ni a la mitad del nivel de ingresos que se estima suficiente para superar la pobreza. La cobertura, el nivel de los beneficios no contributivos y el diseño de los programas son decisiones que cada país debe adoptar en función de su realidad y disponibilidad de recursos.
La expansión de la cobertura y el aumento en el nivel de los beneficios de este tipo de programas son necesarios dada la realidad de América Latina, pero pueden tener costos fiscales significativos y distorsionar los mercados laborales si los niveles de pensiones son muy elevados y/o el diseño contiene impuestos implícitos (aumentos de la pensión contributiva implican una reducción de los beneficios no contributivos) que desincentivan los aportes a los programas contributivos de pensiones. Al tomar la decisión sobre la cobertura y diseño de los programas no contributivos, es crucial asegurar la sostenibilidad de los beneficios en el tiempo; resguardar la equidad inter generacional, evitando definir montos de pensiones muy elevados que impliquen costos altos para las actuales generaciones a través de los impuestos, y que no puedan mantenerse a futuro por los aumentos de gastos que implicará el acelerado envejecimiento de la población; y evitar que el diseño de los beneficios desincentive los aportes a los programas contributivos de pensiones.
Se identifican dos efectos más relevantes sobre los incentivos para cotizar como consecuencia del otorgamiento de pensiones no contributivas. En primer lugar, un efecto ingreso ocasionado por el aumento de la pensión que implica la recepción del beneficio no contributivo, que puede generar una disminución de los aportes previsionales si no ha cambiado el objetivo de pensión que tienen las personas. Por otra parte, cuando la obtención de una pensión contributiva implica no tener derecho a recibir la pensión no contributiva o que su monto disminuya, se introduce un desincentivo a la cotización. Los estudios que analizan estos efectos son limitados, lo que no permite extraer de ellos conclusiones con amplio respaldo empírico. Además, los impactos que se generan entre los trabajadores pueden diferir según edad, ingreso, género y otras variables, lo que hace particularmente complejo el análisis. Dicho esto, los estudios existentes muestran que las pensiones no contributivas que tienen un impuesto implícito han reducido la participación laboral y las cotizaciones a los programas contributivos, especialmente entre quienes están más cerca del retiro y entre las mujeres. Cuando se universaliza la pensión no contributiva y se reduce el impuesto implícito, persiste el impacto negativo del efecto ingreso sobre los incentivos a cotizar, pero desaparecen o se reducen los desincentivos que genera dicho impuesto.
La revisión del diseño de las pensiones no contributivas en los países estudiados muestra que solo en Perú la obtención de una pensión contributiva hace perder el derecho a recibir la pensión no contributiva. Sin embargo, en Bolivia, El Salvador y Chile, existe un impuesto implícito, porque la recepción de una pensión contributiva implica la reducción de los beneficios no contributivos para todos o algunos grupos de pensionados. En los restantes países no existe una relación directa entre la pensión no contributiva y contributiva, pero la obtención de esta última podría también afectar el derecho a obtener la pensión no contributiva si con ello se deja de cumplir las condiciones de elegibilidad (por ejemplo, extrema pobreza).
En cuanto a la edad para obtener los beneficios no contributivos, excepto Colombia, en los países estudiados no existe una vinculación explícita con la edad mínima requerida para pensionarse en los programas contributivos obligatorios de pensiones, ni tampoco con otras variables como las expectativas de vida. Las edades definidas para acceder a las pensiones no contributivas son iguales o superiores a las establecidas en las pensiones contributivas obligatorias, con la excepción de Colombia. Por otra parte, en la mayoría de los países estudiados las pensiones no contributivas están actualmente focalizadas en las personas pobres y vulnerables. Sin embargo, como se señaló previamente, Bolivia y México han universalizado el beneficio y Chile camina en esa dirección.
Una revisión a la forma en que se están financiando las pensiones no contributivas en los países estudiados, muestra que, en general, los beneficios se financian con el presupuesto público, tal como recomiendan instituciones internacionales como la OCDE. No obstante, en Colombia, Costa Rica y Uruguay, los fondos provienen, al menos en parte, de cotizaciones previsionales.
El gasto público estimado en las pensiones no contributivas fluctúa entre 0.1% y 1.8% del PIB. El mayor porcentaje se observa en Chile, que aumentó significativamente el monto de la pensión no contributiva en los últimos tres años y amplió el universo de personas que tienen derecho a ella. En el otro extremo están Colombia, El Salvador y Perú, con un gasto equivalente a entre 0.1% y 0.2% del PIB, debido a la escasa cobertura de los beneficios entre la población de adultos mayores y el bajo nivel de las pensiones otorgadas.”
FUENTE: Fiap (2022).: Notas de pensiones No.66. Recuperado de: https://www.fiapinternacional.org/notas-de-pensiones-no-66-analisis-y-evolucion-de-las-pensiones-no-contributivas-de-vejez-en-america-latina-noviembre-2022/
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