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El sistema de pensiones administrado por el sector privado

Un Análisis Institucional

Mayo del 2000

AUTORES:

Unidad de Estudios Prospectivos MIDEPLAN

(Ministerio de Planificación Nacional) y

Escuela de Salud Pública Facultad de

Medicina de la Universidad de Chile

Síntesis Ejecutiva

1. Este documento consta de cinco partes:

Análisis del sistema de pensiones previo a la reforma de 1981 (sistema de reparto). Breve reseña de la reforma Principales resultados del sistema de AFP Desafíos pendientes Conclusión y reflexiones finales

2. El antiguo sistema de pensiones atendía las contingencias de invalidez, vejez y muerte. En algunos casos existían además fondos de retiro. Era obligatorio para los trabajadores dependientes. Había una gran diversidad de Cajas. La del Seguro Social, que atendía a los obreros y era la más numerosa, registraba importantes déficits debido a la incorporación de sectores subcotizantes. En el caso de los empleados públicos, existía una subcotización del Estado como empleador. Sólo la Caja de los Empleados Particulares registraba una situación financiera normal.

3. En la reforma de 1980-81 los principales cambios fueron el paso de un esquema colectivo de reparto a un nuevo sistema basado en la capitalización individual, así como el paso de la administración estatal a la administración privada. Las contribuciones realizadas por los afiliados al sistema antiguo que se trasladaron al nuevo son valorizadas a través de un Bono de Reconocimiento, que se agrega a los fondos acumulados por la capitalización individual. Las pensiones son financiadas por estos fondos, cuyo monto depende de varios factores: las contribuciones acumuladas durante la vida laboral; el retorno de las inversiones; la expectativa de vida del afiliado y de sus dependientes. Las Administradoras cobran comisiones para cubrir sus costos administrativos, para contratar seguros de invalidez y sobrevivencia, así como para generar excedentes. El Estado garantiza una pensión mínima legal si el fondo acumulado no es suficiente para financiar una pensión de ese monto; pero exige 240 meses de contribuciones. En fin, el sistema privado está regulado y controlado por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones.

4. Los principales resultados del sistema de AFP desde el punto de vista macroeconómico han sido los siguientes:

a) Se ha generado un déficit fiscal, compuesto por elementos transitorios y permanentes. Los elementos transitorios son el déficit operacional (ya que el Estado se hizo cargo de las pensiones del sistema antiguo) y el financiamiento de los Bonos de Reconocimiento. Los elementos permanentes son las pensiones mínimas y las pensiones asistenciales. El déficit previsional (sin considerar el déficit de las Fuerzas Armadas) alcanzó en promedio a un 5.7% del PIB en el período 1981-1998.

b) Al comparar el ahorro proveniente de los fondos de pensiones con el déficit asociado a la reforma se obtuvo que entre los años 1981 y 1996 el desahorro nacional fue de –3% del PIB. Sin embargo el déficit fue disminuyendo con el tiempo y se estima que en 1998 hubo ahorro efectivo.

c) Se estima que en el período 1999-2010 el déficit fiscal civil alcanzará un 4,5% del PIB. Esto será el resultado del déficit operacional (2,7%), del pago de los Bonos de Reconocimiento (1,2%), de las pensiones asistenciales (0,4%) y del complemento de las pensiones mínimas legales (0,2%).

5. Los principales resultados del sistema de AFP desde el punto de vista microeconómico han sido los siguientes:

a) La comisión pagada a las AFP tiene dos componentes, uno variable y uno fijo. La comisión fija tiene un efecto regresivo, de modo que la tasa de retorno es menor para personas con ingresos más bajos. En el período 1981-1999 la tasa de retorno promedio de los trabajadores que recibieron un salario de 10 UF fue de 6,6%; en cambio, esta tasa llegó a un 8,4% para los trabajadores que recibieron una remuneración de 10 UF.

b) El sistema comenzó con 12 AFP, las que en 1993 llegaron a 21; sin embargo con posterioridad se ha producido una paulatina disminución, de manera que en 1999 sólo existían 8, de las cuales las tres más grandes tenían el 78% de los afiliados. De modo que existe un alto grado de concentración.

c) El rendimiento promedio anual de los fondos de pensiones en el período 1981-1999 fue de un 11%. Sin embargo, las rentabilidades han disminuido en los últimos años: desde 1987 ha sido de 8,7% y desde 1992 solamente de 6,4%. Además, estas rentabilidades son menores en las cuentas individuales debido al costo de las comisiones.

d) Los fondos de pensiones han ayudado a crear confianza, interna y externa, en el mercado accionario de Santiago. Además, han estimulado el crecimiento de las Compañías de Seguro. A partir de 1990 las AFP han comenzado a invertir crecientemente en el extranjero; esto ha provocado polémicas porque no existe consenso sobre la conveniencia de exportar ahorros.

6. Los principales resultados del sistema desde el punto de vista de la seguridad social han sido los siguientes:

a) La cobertura (cotizantes) sobre el total de ocupados alcanzó a un 58,0% en el sistema de AFP en 1998. Agregando los afiliados al INP, se alcanzó un 62,2%. Esta cifra es inferior en 3.4 puntos porcentuales a la lograda en 1997.

b) Las mujeres se retiran antes del mercado de trabajo y tienen mayor esperanza de vida. Por estas razones, principalmente, sus pensiones son menores que las de los hombres. Esto puede provocar que, con el tiempo, un gran porcentaje de mujeres reciban pensiones mínimas que el Estado deberá garantizar.

c) A diferencia del sistema de reparto, que permitía la redistribución de ingresos intra y extrageneracional, el sistema de capitalización individual no admite redistribución y tiende más bien a acentuar las diferencias de ingresos.

7. Desde el punto de vista del rol del Estado, éste cambió de proveedor de servicios previsionales a regulador de estos servicios. La Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones se ha preocupado de que los fondos de los afiliados sean cuidadosamente invertidos y cuenten con alguna garantía estatal.

8. Los principales desafíos pendientes del sistema de capitalización individual son los siguientes:

a) Es necesario definir cómo se financiará el déficit previsional, que constituirá una carga para los jóvenes y para las generaciones futuras.

b) Es necesario ampliar la cobertura de la previsión social, sobre todo para las mujeres y para los trabajadores independientes.

c) Es indispensable reducir los costos de administración, ya que la comisión adicional que se paga alcanza en promedio a casi un cuarto de lo que el trabajador destina a su cuenta individual. Además, es necesario reducir el efecto regresivo de la comisión fija mensual.

d) Se requiere superar los conflictos de interés, ya que las AFP acumulan grandes fondos que alcanzan a un 40% del PIB y están muy concentrados.

e) Es preciso mejorar la educación previsional de los afiliados, sobre todo respecto a los costos y beneficios de cada modalidad de jubilación.

f) Es necesario avanzar hacia la equidad de género, teniendo en cuenta que el costo fiscal de la reforma se concentrará cada vez más en las mujeres.

g) Es muy necesario que se establezca una nueva tasa de cotización al sistema, para hacer posible una pensión adecuada.

h) Hay que revisar la forma de otorgamiento de la pensión anticipada, para evitar futuras insuficiencias y nuevas demandas al Estado.

i) Debe encontrarse un punto de equilibrio entre la búsqueda de mayores rentabilidades en el exterior y la necesidad del país de contar con recursos de largo plazo para su desarrollo.

j) Hay que repensar la participación de los trabajadores, que son los dueños de los fondos, para que se integren al sistema.

k) Por último, el Estado debe participar activamente en la corrección de las deficiencias del sistema, en la ampliación de la cobertura y en la búsqueda de financiamiento de los pasivos fiscales que deberá enfrentar en el futuro.