Innovación, conceptos y políticas
INMAYORES - 27/2/2015.
¿Cómo trabaja Inmayores en la construcción de políticas dirigidas a las personas mayores? Su directora, Adriana Rovira, analiza distintas esferas del trabajo institucional. Entre ellas el abordaje de problemas en los que no había intervención y el aporte a la transformación de las representaciones sociales de la vejez.
-La propuesta es conversar sobre qué representa la rectoría de Inmayores y cuál es su función en el área del envejecimiento y la vejez.
Enfatizo la idea de que generar una institucionalidad rectora implica dar discusiones, no solo en la propia práctica de la política pública, sino también en áreas más simbólicas. Tiene que ver específicamente con el rol de una institución rectora en un ámbito de gestión de población. En este caso el ámbito son las personas mayores, identificadas como un grupo de población con un perfil específico y que presentan características particulares para la acción pública. Un instituto rector tiene que ver por tanto, con la discusión y la construcción de cómo se entiende a la gestión de población de ese colectivo en la política pública. Inmayores tiene como objetivo poder pensar y cambiar ese orden de ciertas cosas que están instituidas en relación a cómo el Estado ha venido pensando a las personas mayores desde la propia práctica y diseño de política pública.
Siempre la política pública está sostenida en marcos de representación social, en este caso de la vejez. Y en general, como los Estados buscan legitimar para poder intervenir, se basan en acuerdos, algunos explícitos y otros implícitos. Desde esos acuerdos hay muchos niveles de prejuicio que a veces operan en la comprensión de qué son las personas mayores, o cuáles son sus demandas, o cuáles son las áreas en que el Estado debe intervenir. Entonces el instituto tiene, como organismo rector, que dar la discusión de ese universo como primer elemento. Luego cabe definir criterios para áreas en que se detecta que el Estado no está interviniendo y que debe operar. Pero eso ya va en una base más material.
-¿Se trata entonces de dar discusiones sobre elementos conceptuales y de abordar temas en los que no existe intervención pública?
Claro, debido a esas mismas representaciones que están instaladas, el Estado ha entendido que ciertas problemáticas no eran áreas de intervención específicas y habían quedado rezagadas. Entonces desde ahí el instituto tiene también que arbitrar la generación de una base de acción pública, de servicios o de gestión pública, que permita intervenir en esos elementos en los que hasta el momento no ha operado.
-¿De manera que la rectoría conduce cambios en la manera de pensar las políticas públicas para personas mayores?
Si revisás históricamente el tema de vejez, ves que se ha articulado en Uruguay o se ha intervenido desde la sectorialidad, porque Uruguay funcionaba así con sus políticas públicas. El MIDES empezó a funcionar en 2005 como un organismo coordinador. Entonces el tema de la vejez estaba visto desde la sectorialidad y en áreas que están muy asociadas a los paradigmas de comprensión de la vejez. En cómo se pensaba desde la generación de ciertas teorías de envejecimiento a las personas viejas, pero también está la demanda social que priorizó de alguna manera algunos componentes. La lucha sindical que se traslada al movimiento de jubilados en busca de mejores ingresos y mejores niveles de protección social en materia de seguridad social y luego todo el tema a nivel de la salud que ha intervenido fuertemente en el ámbito de la vejez.
De alguna forma esas áreas estaban interviniendo pero a partir de que hay movimientos en el orden de comprensión de la vejez, en los desarrollos de teorías, es que eso se traslada o impacta en la política pública. Y es a partir de ahí que los organismos rectores se desarrollan en la región. Chile lo tiene, Argentina lo tiene, muchos países, al igual que Uruguay, empiezan a generar esta idea de organismos rectores en política pública de envejecimiento y vejez. Justamente los organismos rectores tienen que ver con eso, con discutir, con interpelar al Estado en cómo ha venido organizando sus políticas públicas y también en poner a discusión esas representaciones sociales que forman parte del paradigma de comprensión. Entonces, durante esta primera gestión, en la que el instituto cumple tres años antes del cambio de gobierno, la tarea se ha dado en base a tres hitos: la construcción de áreas que hasta el momento estaban ausentes en la intervención pública estatal; la mirada de las personas viejas como sujetos políticos, con un saber y una capacidad de contribuir a la interpelación hacia el Estado y a la definición de agenda de gobierno, no solo agenda pública; y el cambio de paradigma de comprensión de la vejez. Siendo elementos que creo están entrelazados.
El instituto ha buscado un equilibrio entre estos ejes. Por un lado intervenir en la base material en áreas que estaban ausentes y por el otro discutir esa base simbólica de comprensión de la vejez, discusión prioritaria para el instituto como organismo rector. Estas dos dimensiones que se articulan, el instrumentar una base material de política pública innovadora, nueva, que va hacia la resolución de demandas que estaban hasta ahora rezagadas, más la discusión de una base de comprensión distinta de la vejez, es lo que permite producir un cambio de mirada y una posibilidad de transformación por parte de la política pública. No puedo pensar un instituto que no haga esas dos cosas. Los institutos rectores en la región han podido iniciar una discusión de cambio de comprensión de la vejez y creo que ese es el gran avance.
-Entre estas transformaciones encontramos el cambio de competencia, a partir de enero de 2014, del rol fiscalizador sobre los establecimientos de cuidados para personas mayores.
Los establecimientos ya venían siendo fiscalizados. Había una normativa desde el año 1998, la Ley Nº 17.066 y su decreto el 320 de 1999. El tema viene en agenda desde esa época. El gran salto que hay ahora es el cambio de comprensión sobre las personas que hacen uso de los establecimientos y de la propia modalidad de los servicios. Es decir, qué tipo de establecimientos son, la lectura de su rol y su lugar institucional. La reglamentación anterior ya tenía también todo un paquete vinculado a derechos, el gran salto está en que cuando fue creada la reglamentación asociada a los establecimientos estaban pensados desde un enfoque sanitario, como prestadores de salud, y las competencias vinculadas a estos servicios tenían que ver con eso. Desde 1999 hasta ahora ha cambiado mucho el contexto de protección de derechos: está el Plan de Acción de Madrid de 2002, la Conferencia Regional de 2003, la Declaración de Brasilia de 2007, la Carta de San José de Costa Rica de 2012.
-¿Esos instrumentos de protección internacional plantean un pasaje a una comprensión desde los derechos humanos de las personas mayores?
Claro, porque el Estado tiene que generar procesos de legitimidad para poder poner en funcionamiento la práctica pública, y esos procesos de legitimidad se dan en un estadio de transformación del que otros actores forman parte. El Estado tiene un lugar relevante, pero no legitima solo. Entonces yo creo que estos elementos han ido marcando la agenda de transformación y han tenido su impacto.
-¿Se trata de articular los acuerdos a nivel internacional con las demandas de la sociedad civil en nuestro país?
En realidad sí, van de la mano. Pero también tiene un impulso con la revisión de los actores académicos, que con el Estado y las organizaciones sociales vienen planteando esta transformación. Entonces en ese ámbito es que se produce. El cambio no lo genera solo el Ministerio de Desarrollo Social, sino que acompaña un proceso de transformación de construcción de la vejez.
Todos estos elementos han contribuido a pensar a las personas mayores desde otro lugar, a pensar las políticas de cuidado como parte del esquema de protección social; a pensar a las personas mayores con dependencia también desde determinado enfoque.
La transformación se sostiene en el cambio de paradigma. No podría haberse dado en otro contexto de comprensión de estos temas. Desde ese lugar es que logramos generar una revisión de lo que era la reglamentación vinculada a servicios de larga estadía y pensarlo en un marco de transformación.
Esto también viene asociado a una discusión que inició en 2010 Uruguay vinculada a una política de cuidados desde el Estado, pero que las organizaciones sociales ya la tenían hace mucho en agenda. De hecho el movimiento de organizaciones feministas la tiene desde hace ya un tiempo mucho más prolongado. Entonces el cambio de paradigma también está en identificar que los establecimientos brindan un servicio del ámbito del cuidado, y que ese ámbito tiene que ser organizado desde una construcción de comprensión socio-sanitaria, porque el cuidado no es solamente sanitario.
-Inmayores empezó su rol fiscalizador de establecimientos en 2014 y trabajó en un relevamiento nacional de establecimientos. ¿Qué busca este relevamiento?
Se conocían ya algunos datos básicos por ejemplo a través del censo de población que releva este tipo de hogares. El censo generó información referida a sexo y edad de los residentes. El relevamiento realizado por Inmayores se fundamentó en que un ministerio con una nueva competencia necesita ordenar el universo de la intervención. Desde ahí la construcción de información. Saber cuánta población hay, qué demanda tiene, qué potencialidades tiene esa red de servicios que está ubicada en la comunidad o en el mercado. Buscamos conocer qué tipo de respuesta están dando en materia de cuidados, y cuál es el uso que la población hace de estos establecimientos.
El BPS también ha construido información a partir del seguimiento y del trabajo con hogares, y viene planteando que el perfil de usuarios de los hogares va cambiando a lo largo del tiempo: cada vez se utilizan más para dar respuesta a cuidados y no tanto a niveles de pobreza o de falta de vivienda, porque ha habido otras políticas que han logrado resolver eso. De ahí que el primer objetivo fue hacer el relevamiento, es decir, visitar todos los establecimientos para obtener ciertas categorías de información que nos permitan de alguna manera armar esa fotografía actual de la situación, que sabemos va cambiando, pero que de todas maneras nos permite recortar una realidad.
-En este proceso de cambio de competencia de la fiscalización de establecimientos de cuidados para personas mayores, se reglamentó, en setiembre de 2014, el artículo 298 de la Ley Nº 19.149 que regula los servicios de los establecimientos. ¿Cuál es aporte de la reglamentación?
Lo que hace la reglamentación es brindar un parámetro de obligaciones y de derechos para quienes gestionan los servicios y para quienes hacen uso de los servicios. Desde esa reglamentación es que sabemos los parámetros de exigencia, los estándares a los que tiene que responder un establecimiento, y qué es lo que tenemos que mirar en un proceso de fiscalización.
-¿Cómo es la situación de los derechos de las personas que viven en los establecimientos de larga estadía?
Anteriormente había una nómina de derechos, la diferencia que se plantea es el cambio de mirada. Esto se corresponde con la Carta de San José de Costa Rica de 2012 que prioriza la población que reside en establecimientos de larga estadía como una población especialmente vulnerable, porque puede transitar por un marco de poco seguimiento. Estas personas pueden transitar por un marco institucional que afecta los procesos de subjetividad y de desarrollo personal. En este aspecto me parece que es central este cambio de normativa porque ya no piensa a esa institución como un ámbito sanitario, cerrado, sino que las personas son comprendidas desde una visión más global, más integral en la sociedad. El establecimiento tiene que responder, pero se reconoce que hay derechos de las personas que no terminan en ese universo institucional, o que tienen que ser resueltos en otros servicios, o en otros abordajes públicos que existen más allá de los establecimientos. Creo que ese es el cambio en materia de derechos. Además establece una base de faltas graves. En este sentido, lo que ha hecho Uruguay se ajusta a los requerimientos que se discuten a nivel internacional.
-¿Es en este contexto de transformación que se dio inicio a un Servicio de Atención a la Violencia Intrafamiliar que sufren las personas mayores y otro de consultas y derivaciones para Personas Mayores en Riesgo Social?
Sí, yo creo que entre los grupos especialmente vulnerables están las personas que hacen uso de instituciones de cuidados permanentes, pero también están las mujeres y las situaciones de abuso y maltrato. Hay determinados colectivos dentro de las personas mayores que por determinadas situaciones o por determinados prejuicios que se atraviesan en la vejez generan mayor vulnerabilidad que otros colectivos de adultos mayores. Y ahí entran estas acciones: establecimientos de larga estadía por un lado, el tema de abuso y maltrato, y las situaciones de especial vulnerabilidad social.
El tema abuso y maltrato corresponde a un colectivo fundamentalmente de mujeres, aunque también afecta a hombres viejos. En la vejez se da una construcción de la situación de violencia que tiene sus particularidades y donde hasta el momento el Estado no intervenía. Tiene que ver conceptualmente con cómo entendía la violencia, o cómo se entiende la línea de comprensión del abuso y el maltrato. Dentro de esa construcción que el Estado hacía las personas mayores no estaban contempladas, y por eso ha sido prioritario para el instituto abordarla. Se trabajó en coordinación con el Instituto Nacional de las Mujeres, por el acumulado que en esto tiene, para aprender de esa experiencia.
El Estado fundamentalmente tiene que resolver la situación de protección de derechos de aquellas personas que tienen mayor vulnerabilidad, o mayor dificultad para acceder a los mecanismos de protección. Hay que comprender el contexto de la vulneración. Por ejemplo cuando se resuelve la necesidad alimentaria a partir de transferencias monetarias y la persona mayor en situación de vulnerabilidad no puede hacer uso de ella, no es porque no le llegue, sino porque de pronto ya no sabe manejar el dinero, o porque no puede ir a comprar el alimento. Entonces lo que el instituto empezó a encontrar es que hay políticas que si bien llegan a las personas mayores no están pensadas para situaciones especialmente vulnerables.
-¿Cómo actúa el instituto ante las situaciones de especial vulnerabilidad?
Cuando esa malla o red de intervención no logra responder, el instituto lo que hace es pensar estrategias alternativas, encontrar esas estrías o fronteras que permitan generar algún nivel de seguimiento o de resolución de la situación. El instituto intenta ajustar los objetivos de la política a la realidad de las personas mayores, o al menos a la realidad de algunas. En algunos casos se logra encontrar y en algunos no, pero esto permite generar insumos para pensar nuevos servicios, como lo fue el de abuso y maltrato. Antes la situación se resolvía desde políticas pensadas para violencia doméstica. Entonces hubo que analizar y generar una respuesta más a la medida.
-¿Se trata entonces de trabajar por un lado en la articulación y en la atención directa, y por otro en utilizar esa información para el diseño posterior de programas?
Claro, porque muchas veces existe la política o el programa social, pero no puede llegar a la persona porque no tiene la particularidad que esas situaciones requieren. De esa manera en algunas situaciones se debe hacer un ajuste para permitir la intervención. Pero en otras ocasiones no es posible. El instituto no puede estar solo para acciones concretas, que sí son importantes porque cuando hay una ausencia alguien las tiene que cubrir, pero el objetivo de la acción tiene que estar puesto a jugar en la transformación de políticas más generales, o que pueda generar adecuaciones a las políticas existentes. Porque al plantear el instituto un estándar de derechos siempre se va a estar moviendo, lo que requiere de la capacidad de detectar que acá la política no está llegando. Supongamos que se detecta una vulneración de derechos y requiere una matriz de intervención, al ponerla en funcionamiento eso empieza a operar en la arquitectura del resto del Estado e inmediatamente aparece otra situación que requiere el mismo dispositivo. Así el trabajo del instituto es siempre dinámico e intenta retroalimentar otras acciones públicas, no podría quedar congelado en resolver un aspecto puntual y quedarse ahí.
-En cuanto a la sociedad civil, el instituto ha estado trabajando en permanente contacto con las organizaciones de personas mayores con redes departamentales de todo el país.
Claro, porque si el instituto va a plantear la discusión justamente sobre la base simbólica de comprensión de la vejez o sobre el aspecto político de cierto cambio de orden de las cosas en relación a la vejez, no se puede quedar en una discusión técnica, o técnica política. Las personas que son viejas tienen mucho para decir también en ese aspecto, para contribuir a esa mirada.
-¿Cómo comprende Inmayores la participación de la sociedad civil?
Es imprescindible, no puede nunca un organismo rector funcionar a espaldas de la población que pretende trabajar; si el organismo tiene como base sustancial la discusión de la comprensión simbólica de la población, la discusión simbólica la tiene que dar con esos actores. En diálogo, en acuerdo y en tensión, porque habrá puntos de acuerdo y habrá puntos de tensión; porque no quiere decir que los actores sociales no tengan a veces una mirada alejada de algunos elementos de derecho, o que no sustenten o reproduzcan quizás elementos de prejuicio en relación a la vejez, que suceden en todos los niveles. La academia lo hace, el Estado lo hace, y la sociedad civil también lo hace. O puede pasar que la sociedad civil esté en desacuerdo con las acciones del Estado. Pero en esa discusión plural es donde se puede pensar una mirada que permita de alguna manera transformar la acción pública. Los actores sociales o las organizaciones, si participan en el instituto tienen como objetivo eso: cambiar la acción pública, y necesita basarse en elementos de comprensión y de acuerdo con los propios actores que hacen uso de la acción pública.
El instituto dialoga con organizaciones. Para ello busca un canal de comunicación que es formalizar una línea de trabajo en red, la REDAM. Se trata de organizaciones que para facilitar el proceso de intercambio están organizadas en red, y pueden cambiar. Además el instituto dialoga con actores sociales y ciudadanos que tienen una mirada sobre el tema; o que hacen consultas, o demandan información, o traen problemáticas.
Generamos una estrategia que trabajaba en lo local aprendiendo de organizaciones o de redes que ya funcionaban durante muchos años, con una mirada colectiva sobre temas que comprometen o que son de interés de las personas mayores. Lo que hicimos fue plantear una logística desde el ministerio para facilitar esos espacios colectivos de discusión y brindar insumos de acceso a la información. Se plantearon elementos operativos a nivel nacional, y también agendas a nivel regional o internacional, a nivel de Naciones Unidas, para compartir la información que tenemos.
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