Envejecer en América Latina y el Caribe: protección social y calidad de vida de las personas mayores

 

 

“Los habitantes de América Latina y el Caribe viven ahora más tiempo y con mejor salud que en cualquier otro momento de la historia, lo que representa un logro extraordinario para la región. La esperanza de vida promedio al nacer pasó de 29 años en 1900 a 75 años en 2021, lo que constituye un notable aumento de 46 años. A pesar de que la pandemia de COVID-19 puede alterar temporalmente estas tendencias, los pronósticos indican que sus efectos serán a corto plazo y que las tendencias demográficas a largo plazo no se verán afectadas. En algunos países, la pobreza entre las personas mayores prácticamente ha desaparecido, y las naciones han aplicado políticas como la expansión de pensiones no contributivas y un mayor acceso a los servicios de salud para mejorar la calidad de vida de las personas mayores.

 

América Latina y el Caribe es la región que envejece más rápido en el mundo. Mientras que Francia tardó 67 años para que las personas mayores de 65 años pasarán de representar el 10% al 20% de la población total, se espera que la misma transición se produzca en menos de la mitad de este tiempo (32 años) en el país promedio de América Latina y el Caribe. La transición será incluso más rápida en algunos países. En Chile, por ejemplo, se espera que este cambio ocurra en solo 22 años. Para 2085, América Latina y el Caribe será la primera región en la que una de cada tres personas tendrá más de 65 años, La región de América Latina y el Caribe dispondrá de menos recursos económicos que los países de ingresos altos para hacer frente a este proceso de envejecimiento de la población.

 

El envejecimiento de la población pondrá a prueba los sistemas de protección social que sustentan la calidad de vida de las personas mayores e impondrá compromisos desde el punto de vista político. El envejecimiento de la población reduce la sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones: los años de jubilación aumentan y la relación entre la base contributiva y los pensionados se reduce. También ejerce presión en los sistemas de salud, ya que las personas mayores tienen un mayor gasto en atención médica per cápita. Además, la tendencia aumenta la demanda de servicios de atención de larga duración, ya que las personas mayores tienen más probabilidades de perder su capacidad funcional y necesitar ayuda para realizar las actividades de la vida diaria. Estos retos son aún más preocupantes en América Latina y el Caribe, donde el empleo informal está muy extendido y la seguridad social y los servicios públicos son escasos, están fragmentados y, en algunos casos, carecen de financiación.

 

En este informe se analiza la calidad de vida de las personas mayores en América Latina y el Caribe, cómo se relaciona con las políticas de protección social y cómo estas políticas deben adaptarse al envejecimiento de la población. Se mide la calidad de vida de las personas mayores como una combinación de esperanza de vida saludable y seguridad de ingresos. En este informe, se define la protección social de las personas mayores como una combinación de pensiones, servicios de salud, y servicios de atención a la dependencia. Estas políticas están directamente relacionadas con la calidad de vida de las personas mayores (gráfico 1). Las pensiones reducen la pobreza de las personas mayores. Los servicios de salud, no solo mejoran su estado de salud, sino que reducen el riesgo de pobreza causada por gastos médicos muy altos. Los servicios de atención a la dependencia mejoran el bienestar de las personas dependientes y de sus familiares cuidadores. Estos efectos positivos de la protección social están ampliamente documentados en la literatura. Para cada tipo de política, se evalúa el nivel de cobertura, la calidad de las prestaciones proporcionadas, y su sostenibilidad fiscal y social. 

 

Las políticas de pensiones, salud y de atención a la dependencia están profundamente interrelacionadas, tanto de forma directa (las tres prestaciones se superponen como determinantes de las limitaciones presupuestarias de una persona) como indirecta (a través de su efecto positivo sobre la salud y la autonomía, y la consiguiente capacidad de prolongar los años de trabajo de las personas). Por ejemplo, la suficiencia de una pensión depende de qué parte de la atención médica y de dependencia se espera que la persona mayor solvente de su bolsillo. Del mismo modo, los servicios de atención a la dependencia pueden reducir los gastos totales en atención médica al disminuir las hospitalizaciones evitables. Las intervenciones de atención médica y de envejecimiento activo que mejoren el estado de salud harán más factibles las reformas de las pensiones que aumenten la edad de jubilación. También reducirán la prevalencia de la dependencia funcional y, por consiguiente, la necesidad de servicios de atención a la dependencia de larga duración. Otras muchas políticas que no son objeto de este informe también afectan a la calidad de vida de las personas mayores. Entre ellas se encuentran las políticas relativas a los espacios urbanos, la calidad del medio ambiente, la seguridad ciudadana, y la disuasión de la discriminación hacia las personas mayores.

 

La calidad de vida de las personas mayores ha mejorado considerablemente en las dos últimas décadas. Sin embargo, aún existen grandes diferencias tanto entre los países como dentro de ellos.

 

Nuestro índice de calidad de vida mide el número de años que una persona de 65 años puede esperar vivir con buena salud y sin pobreza. Este índice muestra un avance importante en la región durante las dos últimas décadas. La media regional pasó de 7,1 años en 2000 a 9,7 años en 2019, lo que supone un aumento del 37%. Alrededor del 86% de esta ganancia puede atribuirse a la reducción de las tasas de pobreza entre las personas mayores, especialmente las mujeres.

 

A pesar de los avances, sigue habiendo grandes diferencias entre países. En Panamá, Chile, Uruguay, y Brasil, una persona de 65 años puede esperar vivir más de 12 años en buena salud y sin pobreza, en comparación a menos de 5 en Guatemala u Honduras (gráfico 2). Estas grandes discrepancias pueden explicarse por las diferencias tanto en la esperanza de vida saludable como en las tasas de pobreza entre los países.

 

También existen diferencias dentro de los países, incluidas las basadas en el género. Aunque las mujeres viven más tiempo y con mejor salud, en promedio suelen estar peor posicionadas que los hombres en nuestro índice, ya que tienen más probabilidades de encontrarse en una situación de pobreza después de los 65 años (medida por los ingresos individuales). A pesar de los avances recientes, la esperanza de vida saludable y sin pobreza de las mujeres sigue siendo un año menor que la de los hombres. También hay grandes discrepancias socioeconómicas: los grupos de bajos ingresos y las minorías étnicas tienen una esperanza de vida saludable más corta. Estas diferencias podrían ser de hasta 10 años, como se encontró entre los sectores más ricos y más pobres de la ciudad de Panamá (Bilal et al., 2019). Los grupos vulnerables también son más propensos a experimentar dependencia funcional.

 

La seguridad de los ingresos ha mejorado en los últimos 20 años. Esta tendencia ha sido impulsada principalmente por las reformas de las pensiones y, más concretamente, por la expansión de las pensiones no contributivas. En 2019, el 21% de las personas mayores de 65 años recibía una pensión no contributiva, en comparación con un 10% en el año 2000. Este cambio redujo de forma significativa el porcentaje de personas mayores sin ingresos. En el año 2000, alrededor del 29% de las personas entre 50 y 80 años no tenían ingresos monetarios (el 16% de los hombres y el 41% de las mujeres). En 2019, este porcentaje se había reducido al 18%, aunque seguían existiendo importantes discrepancias entre géneros (10% de los hombres, en comparación con el 26% de las mujeres).

 

El aumento de la esperanza de vida saludable ha sido pequeño en comparación con otras regiones. Los habitantes de América Latina y el Caribe que llegan a los 65 años pueden esperar vivir otros 18,7 años, en promedio, mientras que su esperanza de vida ajustada en función de la salud es de 13,9 años, en comparación a los 13 del año 2000. Este aumento del 6,6% está muy lejos del crecimiento del 9,8% que experimentaron los países de la OCDE durante el mismo periodo. Sin embargo, existen grandes diferencias entre los países. Por ejemplo, alrededor del 10% de los costarricenses tienen más de 65 años, y una persona de 65 años puede esperar vivir 15,1 años más con buena salud. En cambio, solo el 5% de la población haitiana tiene más de 65 años, y la persona promedio de 65 años en ese país puede esperar vivir solo 10,5 años más con buena salud. Las enfermedades crónicas son la principal razón de la pérdida de años de salud, especialmente entre los grupos socioeconómicamente vulnerables.

 

La disminución de la capacidad funcional también conlleva la pérdida de años de salud. En promedio, en los países de América Latina y el Caribe, el 14,4% de las personas mayores de 65 años viven en situación de dependencia funcional y necesitan ayuda para realizar al menos una actividad básica de la vida diaria. En cifras absolutas, esto significa que casi 8 millones de personas mayores en la región requieren servicios de atención a la dependencia de larga duración. Según los datos actuales, la prevalencia de la dependencia funcional oscila entre el 5,3% de El Salvador y el 25,5% de México, aunque las comparaciones entre países son problemáticas debido a las diferencias en la forma en que las encuestas miden la dependencia de los cuidados. Sin embargo, algunos resultados son consistentes. En primer lugar, las tasas de dependencia funcional aumentan considerablemente con la edad, alcanzando normalmente más del 20% entre las personas mayores de 80 años. En segundo lugar, las mujeres son más propensas que los hombres a experimentar dependencia funcional, y esta diferencia de género aumenta con la edad. En tercer lugar, existe una fuerte asociación positiva entre la dependencia funcional y el padecimiento de enfermedades crónicas. Por último, existe una correlación negativa entre la prevalencia de la dependencia funcional y el nivel socioeconómico.

 

Existen grandes retos en las políticas de protección social que apoyan la calidad de vida de las personas mayores. Algunos sistemas de pensiones carecen de cobertura o de prestaciones adecuadas. En algunos casos, su diseño canaliza el gasto en pensiones hacia pequeñas subpoblaciones. La cobertura de servicios de salud es generalizada, sin embargo, la calidad aún es baja y existen otros obstáculos para una cobertura efectiva. Los sistemas de atención a la dependencia son prácticamente inexistentes.

 

A medida que las personas envejecen, las pensiones se convierten en la principal fuente de ingresos, por lo que, para garantizar la seguridad de los ingresos, es crucial desarrollar sistemas que ofrezcan una alta cobertura y un monto de pensión adecuado. La cobertura de las pensiones en la región ha aumentado en las últimas décadas, aunque con variaciones considerables entre países. En promedio, el 69% de las personas mayores de 65 años recibe una pensión, lo que supone un gran aumento con respecto a hace 20 años, cuando el porcentaje era del 46%. Solo el 42% de los trabajadores de la región, y menos del 30% de la población en edad de trabajar, hace contribuciones a la seguridad social, por lo que las estrategias para lograr una cobertura amplia se han basado en la expansión de las prestaciones no contributivas. Aunque su cobertura se ha ampliado, la mayoría de los sistemas de pensiones ofrecen prestaciones bajas. En promedio, las pensiones representan el 42% del valor de los salarios, con grandes variaciones entre los países. Los valores más altos se encuentran en El Salvador, Paraguay, Colombia, Uruguay, y Brasil, donde las pensiones representan más del 50% del salario medio. En el otro extremo del espectro se encuentran Chile, Perú, y Bolivia, con pensiones inferiores al 30% del salario medio. En algunos países, los sistemas de pensiones están diseñados para proporcionar prestaciones relativamente generosas después de trabajar 20 años o más, lo que favorece a una pequeña parte de la población y desvía el gasto público hacia los trabajadores con ingresos altos.

 

A medida que la población envejece, aumenta la demanda de servicios de salud, y cambia el foco desde los servicios maternoinfantil y atención a las enfermedades agudas hacia aquellos que se centran en la prevención y el tratamiento a largo plazo de las enfermedades crónicas. La mayoría de la población de América Latina y el Caribe tiene acceso a la atención médica. Diecinueve países de la región tienen una puntuación superior a 70 (en una escala de 1 a 100) en el Índice de Cobertura de Servicios Esenciales de la Organización Mundial de la Salud. Uruguay, Panamá, y Brasil tienen una puntuación muy cercana a la media de la OCDE, que es de 80. Solo Guatemala y Haití tienen puntuaciones inferiores a 60. Sin embargo, existen pruebas de que las personas mayores de la región aún se enfrentan a importantes obstáculos para la cobertura formal y el acceso efectivo a los servicios de salud. Además, la calidad de la atención es a menudo deficiente y desigual, sobre todo en lo que respecta al tratamiento de las enfermedades crónicas. Para evaluar la calidad de la atención médica utilizamos el Índice de Acceso y Calidad de la Atención Médica desarrollado por el Institute for Health Metrics and Evaluation. En general, los países de América Latina y el Caribe tienen una puntuación promedio de 62, muy por debajo de la media de la OCDE, que es de 86, pero algo superior a la media mundial, que es de 54. Chile y Costa Rica poseen las puntuaciones más altas, con 78 y 74, respectivamente. Por otro lado, Haití y Bolivia tienen las puntuaciones más bajas, con 32 y 49, respectivamente.

 

Los servicios públicos de atención a la dependencia en América Latina y el Caribe suelen tener una cobertura y una calidad bajas, y la mayor parte de las responsabilidades de cuidados recae en las mujeres de los hogares. Argentina y Costa Rica destacan como los países con cobertura más amplia, donde se estima que el 20% de las personas mayores con dependencia reciben servicios de atención financiados con fondos públicos. Cuando pueden permitírselo, los hogares pagan de su bolsillo los servicios privados para compensar la baja cobertura de los servicios públicos. Los servicios de atención a la dependencia de la región, cuando existen, suelen ser de baja calidad debido a la falta de normas y a la debilidad de los mecanismos de regulación y control, entre otros factores. Las políticas de recursos humanos centradas en la formación y acreditación de competencias, así como en la mejora de las condiciones de trabajo de los cuidadores, son fundamentales para promover la calidad, ya que los trabajadores de los cuidados son la columna vertebral de los buenos servicios. Muy pocos países de la región (Argentina, Chile, y Uruguay) cuentan con requisitos obligatorios de formación o certificación de recursos humanos, pero incluso en esos países solo una pequeña parte de la mano de obra cumple los requisitos de formación.

 

Los países con sistemas de pensiones, de salud, y de atención a la dependencia más desarrollados obtienen una mayor puntuación en el índice de calidad de vida de las personas mayores.

 

La esperanza de vida saludable sin pobreza a los 65 años es seis años mayor en los países con altos niveles de protección social que en los países con niveles bajos, según un índice que combina la cobertura y la calidad de las pensiones, los servicios de salud y atención a la dependencia. Argentina, Uruguay, Costa Rica ,y Chile tienen los niveles de protección social más altos de la región (gráfico 3). La mayoría de los países obtienen los mejores resultados en el área de pensiones, le siguen los servicios de salud (en la que la cobertura por lo general es más amplia que la calidad), y los servicios de atención a la dependencia (en la que la mayoría de los países obtienen resultados deficientes, tanto en cobertura como en calidad, debido al escaso desarrollo de los sistemas).

 

Las políticas de protección social para las personas mayores se enfrentarán a enormes presiones de sostenibilidad, tanto fiscal como social, en las próximas décadas, lo que pone de manifiesto la necesidad de equilibrar el gasto público de forma que beneficie a las distintas generaciones. 

 

Se espera que el gasto en protección social para las personas mayores aumente rápidamente debido al envejecimiento de la población. El gasto global en pensiones, servicios de salud (tanto públicos como privados, para todas las edades), y servicios de atención a la dependencia de larga duración aumentará del 11,7% del producto interior bruto (PIB) en 2020 al 18,9% del PIB en 2050. Alrededor del 48% de este crecimiento será impulsado por las pensiones, que se prevé aumenten del 3,9% del PIB en 2020 al 7,4% en 2050. El gasto en servicios de salud pasará del 7,4% al 10,2%. La mayor parte de este aumento será impulsado por el gasto en atención médica a las personas mayores de 65 años, que se prevé que crezca del 2,2% del PIB en 2020 al 4,8% en 2050, mientras que el gasto en personas menores de 65 años se mantendrá relativamente constante en aproximadamente el 5% del PIB. Además, se espera que en los próximos años aumente la presión para desarrollar servicios de atención a la dependencia, lo que podría agravar la presión fiscal. Si el gasto en protección social no puede mantenerse, esto puede afectar de forma negativa la calidad de vida de las personas mayores 

 

El crecimiento previsto del gasto en protección social varía considerablemente de un país a otro. En algunos países, como Brasil, Costa Rica, y Argentina, se espera que el gasto aumente en más del 8% del PIB hacia 2050. Otros países, como Paraguay, Perú, o República Dominicana, experimentarán un aumento del gasto inferior al 5% del PIB. 

 

El aumento del gasto en protección social para las personas mayores no es el único escenario futuro posible. Los países pueden optar por reducir los beneficios de pensiones, ajustar la calidad de los servicios sanitarios, o limitar el desarrollo de los sistemas de atención a la dependencia. Las proyecciones de gasto de este informe suponen que los países mantienen constante el monto de las pensiones (en relación con los salarios), adaptan la atención médica a las tendencias tecnológicas y epidemiológicas, y amplían los servicios de atención a la dependencia. Sin embargo, estos supuestos no deben darse por sentados. Los países pueden carecer de espacio fiscal o de consenso político para seguir este camino. Las pensiones y el gasto en atención médica podrían tener que ajustarse considerablemente. Por ejemplo, las tasas de reemplazo en los sistemas contributivos de pensiones tendrían que disminuir a más de la mitad, del 55% en 2020 al 24% en 2050, para que el gasto como porcentaje del PIB se mantuviera constante. Estos ajustes pueden tener un impacto importante en la calidad de vida de las personas mayores y plantear retos sociales. Las tensiones entre la sostenibilidad fiscal y la social serán una fuerza central en la elaboración de políticas..

 

Todas las reformas tendrán que sopesar las compensaciones entre el bienestar y el gasto entre generaciones. En promedio, las tasas de pobreza entre los niños (0-17 años) son 17 puntos porcentuales más altas que entre las personas mayores. En Argentina y Brasil, donde la pobreza entre las personas mayores ha sido casi erradicada, los niños todavía se enfrentan a tasas de pobreza superiores al 30%. El envejecimiento de la población puede crear presiones para reducir el gasto en los grupos más jóvenes, a pesar de sus mayores tasas de pobreza, para gastar más en la protección social de las personas mayores. Dada la tendencia demográfica actual, la inacción no hará más que acentuar la inclinación del gasto público hacia las personas mayores.

 

La región necesita cambios considerables en las políticas para afrontar el reto del envejecimiento de la población. Estos cambios incluyen la reforma del sistema de pensiones y de salud, así como el desarrollo de sistemas de atención a la dependencia, todo adoptando un enfoque holístico en el que los tres ámbitos de políticas se diseñen y se apliquen de manera conjunta para aumentar la calidad y la eficiencia.

 

Los retos futuros exigirán cambios importantes en los sistemas individuales (pensiones, salud, y atención a la dependencia). Pero el diseño de la protección social resultante también tendrá que garantizar un enfoque holístico para aumentar la calidad y la eficiencia del gasto. Los países tendrán que reformar los sistemas de salud y atención a la dependencia para aumentar la cobertura y la calidad, y hacer que el gasto en pensiones sea más equitativo entre los grupos socioeconómicos, con el objetivo global de hacer más sostenible la protección social en general. Los responsables políticos deben considerar las sinergias y compensaciones entre los tres ámbitos. Por ejemplo, las reformas de pensiones destinadas a mejorar la sostenibilidad fiscal mediante la reducción de las prestaciones que reciben algunos grupos tienen más probabilidades de ser aceptadas por la sociedad si van acompañadas de una mejora de la cobertura y la calidad de la atención médica y de los servicios de atención a la dependencia. Las reformas a los sistemas de salud y de atención a la dependencia también deberían coordinar los servicios prestados por ambos sectores, lo que está demostrado que aumenta la eficiencia. Cada país tendrá diferentes puntos de partida y desafíos. El presente informe ofrece principios rectores para dichas reformas (cuadro 1).

 

La complejidad de las reformas varía según los países. El escenario más complejo es el de los países que necesitan aumentar la cobertura en los tres ámbitos de protección social y, al mismo tiempo, mejorar la calidad y contener los costos. Se trata de países con prestaciones de jubilación elevadas que llegan a una parte muy pequeña de la población, con una cobertura y una calidad de la atención médica bajas, y donde los sistemas de atención a la dependencia son inexistentes. En cambio, las reformas pueden ser más fáciles de aplicar en países con niveles de cobertura y calidad relativamente altos, y niveles de gasto actual más modestos en relación con el ingreso nacional y los ingresos tributarios.

 

Al analizar las reformas en materia de protección social para las personas mayores, este informe hace importantes contribuciones a la Visión 2025 (BID, 2021b), la visión del Banco Interamericano de Desarrollo para una recuperación económica sostenible e inclusiva después de la crisis del COVID-19. En él se analizan las políticas destinadas a: (i) promover el progreso social a través de mejores sistemas de protección social; (ii) fortalecer la buena gobernanza y la fortaleza de las instituciones, a través de la eficiencia del gasto y la mejora de los efectos redistributivos de las políticas tributarias y de gasto, así como a través de una sostenibilidad fiscal que apoye el crecimiento económico equitativo; (iii) reforzar la igualdad de género, ya que las mujeres constituyen la mayoría de las personas mayores y de los cuidadores de personas mayores, y suelen tener menos acceso a las pensiones.

 

Este informe está organizado de la siguiente manera: en la sección 1, analizamos la velocidad de la transición demográfica en los diferentes países de la región. En la sección 2, evaluamos la calidad de vida de las personas mayores y clasificamos los países en función de un índice de calidad de vida. En la sección 3, analizamos la cobertura y la calidad de las pensiones, los sistemas de salud, y los servicios de atención a la dependencia. Calculamos un índice de protección para cada una de estas áreas y combinamos los tres índices para calcular un índice global de cobertura y calidad de la protección social en cada país. Asimismo, en la sección 3, analizamos la correlación entre calidad de vida de las personas

mayores y protección social. Este informe es el primero que elabora un índice global de protección social para las personas mayores en varios países de América Latina y el Caribe. En la sección 4, analizamos la sostenibilidad de las actuales políticas de protección social. En primer lugar, examinamos la sostenibilidad de cada área (pensiones, salud, atención a la dependencia) y, a continuación, evaluamos la sostenibilidad del gasto total. Incluimos un ejercicio de evaluación comparativa con países de ingreso alto de fuera de la región. Por último, en la sección 5 se exponen las reformas políticas necesarias para hacer frente al rápido envejecimiento de la población, destacando las sinergias y compensaciones entre las pensiones, los sistemas de salud, y los sistemas de atención a la dependencia.”

 

FUENTE: Aranco, Natalia; Bosch, Mariano; Stampini, Marco; Azuara Herrera, Oliver; Goyeneche, Laura; Ibarrarán, Pablo; Oliveira, Déborah; Reyes Retana Torre, Maria; Savedoff, William D.; Torres Ramirez, Eric. BID. Junio. 2022. DOI: http://dx.doi.org/10.18235/0004287. Recuperado de: https://publications.iadb.org/es/envejecer-en-america-latina-y-el-caribe-proteccion-social-y-calidad-de-vida-de-las-personas-mayores

 

Acceda al texto completo aquí