Bogotá, Colombia, Febrero de 2002.Confederación Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales y Asociación Interdisciplinaria de Gerontología – AIG de Colombia,con el apoyo de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
(Publicado por la RLG el 24-04-2002)
Aspectos socio-políticos y normativos
El diseño de normas y políticas refleja, con frecuencia, la percepción que sus diseñadores tienen de la situación y/o la población a la cual se orientan, más que un conocimiento objetivo de dicha situación y/o población.
Heredera de una perspectiva guiada más por lo inmediato, que por el largo plazo; más atenta a las deficiencias que a los logros, a la conmiseración que a la justicia social y la equidad, Colombia, como buena parte de los países de América Latina, se ha centrado más en respuestas coyunturales orientadas a parte de la población vieja considerada más necesitada. En forma similar, ha ligado más fácilmente vejez con enfermedad, con deterioro y discapacidad, y sobre todo con algo así como una celda aparte del transcurso vital en su totalidad. Y, por supuesto, ha entendido más como una labor asistencialista o de caridad cristiana, que de justicia social y equidad, cuando no de lástima, cuanto se refiere a parámetros de acción con respecto al envejecimiento y la vejez.
No obstante lo anterior, algunos cambios en sentido positivo merecen señalarse.
Del Estado asistencialista al Estado Social de Derecho: logros y paradojas
1982: Vigencia de la Constitución establecida en 1886, la cual consagraba la asistencia pública como función del Estado. Enfasis en el asistencialismo. Protección a la vejez. Seguro Social, más que seguridad social. 2002: Vigencia de la Constitución establecida en 1991, la cual consagra el Estado Social de Derecho. Búsqueda del paso del asistencialismo al reconocimiento de derechos; así como del seguro social a la seguridad social.
Desde finales del siglo XIX hasta 1991, Colombia se rigió por una Constitución (1886) orientada fundamentalmente hacia la asistencia pública, más que a la consideración de los derechos humanos. A partir de 1991, al considerar a Colombia como Estado Social de Derecho, se inicia un camino de la secularidad y de la autofundación, entendidas como el reconocimiento de un orden social transformable de acuerdo con el espíritu de los tiempos y como la posibilidad de construir y cambiar la normatividad, contando con las mismas personas que la van a vivir, cumplir y defender.
En contraste con la anterior Constitución (1886 hasta 1991), la cual consagraba la "asistencia pública" como función del Estado (art.19), la actual Constitución (desde 1991) parte de considerar el poder soberano del pueblo, y comienza su articulado reconociendo a Colombia como Estado Social de Derecho. El Estado Social de Derecho implica un nuevo concepto de Estado, donde todos los actores sociales tienen un rol que cumplir. Las políticas, los programas y los planes de desarrollo ya no son de responsabilidad exclusiva del gobierno, sino que se espera que la sociedad civil participe organizadamente para lograr que todas las personas puedan vivir dignamente (Confederación Colombiana de onG, 2000).
A la luz de la Constitución anteriormente vigente (1886) la legislación referente al tema del envejecimiento y la vejez, se centró en la protección a esta última en caso de indigencia (Ley 29 de 1975, reglamentada en 1976 y orientada básicamente a la asistencia de la "ancianidad desprotegida"). También entró en vigencia el establecimiento del seguro social (1946), el cual empezó (en 1968) a cubrir los riesgos de invalidez, vejez y muerte (IVM), con el reconocimiento de pensiones por invalidez, vejez y supervivencia.
La actual Constitución, enfatiza a cada paso los derechos y la participación de todos los ciudadanos; y con base en ella se fundamenta la ley de seguridad social (Ley 100 de 1993) que constituye un avance en el camino hacia el logro de la seguridad social integral.
La seguridad social en Colombia
Si anteriormente la región copió modelos de los países desarrollados, en el presente tales países, no sólo pueden aprender, sino que están aprendiendo de la experiencia latinoamericana, sin desconocer por ello, que dicha experiencia, junto con sus aciertos, tenga unos cuantos errores.
Carmelo Mesa-Lago (1997/1998).
La ley de seguridad social, actualmente vigente en Colombia (Ley 100 de 1993) se propone lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad, proporcionando cobertura integral de contingencias a toda la población.
La transición de un sistema, centrado fundamentalmente en un seguro social, a otro que busca centrarse cada vez más en la seguridad social integral, no ha sido fácil. Algunos escollos permiten explicar, al menos en parte, la contradicción entre el énfasis en la seguridad social y la pervivencia del asistencialismo.
Por ejemplo: el Instituto de Seguros Sociales, creado desde 1946, sólo permitía la afiliación de trabajadores dependientes o vinculados por contrato laboral, lo cual significaba que quedaban por fuera los trabajadores agrícolas, domésticos, los pequeños empresarios, los trabajadores independientes y quienes ejercían por su cuenta profesiones liberales –todos los cuales, pese a ser trabajadores, no estaban cubiertos por los beneficios del seguro social.
La nueva ley de Seguridad Social (Ley 100 de 1993) permitió que los trabajadores independientes se vincularan a la seguridad social; hizo obligatoria la vinculación de los trabajadores domésticos y rurales, hasta el punto de hacer posible la afiliación de quienes por distintas razones (ej. recibir salario en especies, o trabajar media jornada) sólo devengan medio salario mínimo.
La ley de seguridad social se refiere, además, a la preparación para la jubilación, aspecto acerca del cual se han alcanzado algunos logros, relacionados principalmente con los lineamientos de una Política Pre-retiro Marco (PPM) orientada, en su fundamento, a cambiar la pregunta puntual: ¿cómo prepararse para el retiro del empleo, o para la jubilación?, por otra: ¿cómo lograr y mantener, condiciones y estilos de vida que permitan a todas las personas afrontar positivamente los cambios, incluyendo el del trabajo formal al retiro del mismo? En una u otra forma, son cada vez las empresas que vienen ocupándose de atender la previsión de los empleados al retiro.
Aunque en materia de salud se ha logrado un cubrimiento cercano al 50% de la población, en pensiones (con un cubrimiento que aún no supera el 25% de la población) el progreso ha sido mucho menor. En Colombia sólo el 17% de la población mayor de 60 años percibe ingresos por concepto de pensión, y que buena parte de dicha población no cuenta con recursos propios para su supervivencia material (Departamento Nacional de Planeación y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2001, p. 171). La principal dificultad reside en no haber podido generar una pensión no contributiva que cubra a la totalidad de las personas ancianas, pero no a manera de auxilio esporádico mínimo, sino como reconocimiento al hecho de que las circunstancias del sistema antes vigente les impidió cotizar o cercenó sus derechos adquiridos por barreras legales (por ej. para sumar las cotizaciones de distintos regímenes).
Elementos para el debate
Si las personas tienen la posibilidad de subsistir a un nivel básico -y de ser reconocidas como aportantes al bien común- tienen entonces mayor posibilidad de seguir contribuyendo al bien de la comunidad, en vez de convertirse en una carga.
Raphael (1970/1976)
Recibir un auxilio por indigencia es bien diferente a recibir una pensión por tener el derecho a ello. Si por diversas circunstancias, inclusive habiendo trabajado durante buena parte de su vida, una persona no pudo cotizar lo requerido para obtener una pensión, ¿por qué no puede recibir una pensión proporcional, en cambio de un auxilio de indigencia?. Porque, en último término, lo que genera pensión es el capital ahorrado mes a mes por la persona cotizante, es decir, sus aportes. En otras palabras, la pensión debería ser proporcional al ahorro y en caso de ser insuficiente, cabría acudir a instancias como el Fondo de Solidaridad Pensional (existente en Colombia) para completarla. Se trata de hacer uso de la seguridad social como un derecho y no como una forma de asistencialismo, porque mucho va de considerarse persona a quien se le reconoce un derecho, a persona a quien se le otorga la beneficencia de un auxilio de indigencia –en condiciones por demás poco valorizantes de su autoestima, su dignidad, y del reconocimiento de sus posibilidades de autoeficacia.
Quizá sea más económico y eficaz, desde el punto de vista práctico el reconocimiento de un derecho que la concesión de una ayuda con carácter de beneficencia circunstancial; así como el dar a todas las personas, sin importar su edad, oportunidad de contribuir, en la medida de sus posibilidades al bien de ellas mismas y de la sociedad en la cual viven. Lo anterior permitiría promover la propia valía personal, y tener razones para vivir, permitiendo el autocuidado, así como el cuidado mutuo. No cabe duda de que si se erradicaran el descuido personal y social, mediante el reconocimiento de la dignidad de todas las personas y de su posibilidad de aporte social, los resultados serían mucho más duraderos que los que producen los intentos esporádicos para rescatar del olvido social a algunas personas, entre ellas a muchas consideradas ancianas, mediante apremios compensatorios de índole puramente circunstancial que sólo incrementan su dependencia y quizá mitigan sentimientos de culpa de quienes los pregonan, reglamentan y defienden.
La vejez en los planes de desarrollo de algunos gobiernos
En Colombia no ha existido, ni existe actualmente una política pública en materia de envejecimiento; tampoco en materia de vejez. Han existido, en cambio, programas específicos dirigidos principalmente a la atención a la vejez indigente.
De la instauración, a comienzos de la década de 1980, de una oficina asesora en asuntos de vejez, en la Presidencia de la República, cuyo cargo era ejercido ad honorem, se ha pasado en años recientes a la inclusión del tema, así sea de forma coyuntural, en los planes de desarrollo. Tal ha ocurrido en los dos últimos períodos presidenciales (1994 -1998 y 1998 – 2002).
I. Con base en el Plan de Desarrollo establecido por el gobierno del período 1994 y 1998 (El Salto Social), el cual se refiere principalmente al mejoramiento de condiciones de vida de las personas de la "tercera edad" más pobres y vulnerables, se elaboró un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) sobre envejecimiento y vejez (No. 2793 de 1995). Sus objetivos: "mejorar las condiciones de vida de las personas de mayor edad y elevar la calidad de vida de toda la población para que alcance una vejez saludable y satisfactoria"(Introducción).
II. El Plan de Desarrollo del gobierno existente entre 1998 y 2002 (Cambio para construir la paz) alude a "la protección de la población mayor de sesenta (60) años", la cual se llevará a cabo en coordinación con las entidades territoriales, principalmente a través de tres estrategias diferente: incorporación voluntaria de dicha población al programa jornada escolar complementaria, entrega de subsidio, y afiliación al régimen subsidiado de salud.